行政法角度浅谈魔兽世界审批风波
小镇里浪迹网吧的待业青年与身家千万的私营企业老板在多大层面上能取得利益的一致？这是一个社会学的问题，并且，从传统的理论层面分析，很难讲这些身份、财富、文化水平差距如此之大的群体可以共同催生一个单纯的利益共同体。但《魔兽世界》做到了。作为全世界最受欢迎的网络游戏之一，《魔兽世界》在中国运营的这短短4年多时间里，在中国拥有了500万人次以上，来自社会各个阶层的玩家。尽管这些玩家有着不同的社会背景，追求不同的娱乐方式，但这500万人的确通过网络的社会化进程把现实中分化的利益在这共同的出口实现了适度的平衡；同时，这500万人也的确构成了一个与现实社区不断趋同的，拥有一定共同利益的小型社会。这一系列共同利益中，最重要的就是对这款游戏持续生存的要求。而这种对网络游戏生杀予夺的行政审批权，掌握在作为国家公权力机关的文化部和新闻出版总署手里。作为网络游戏的监管者，面对这个小型社会中的种种公共利益，该如何行使手中的管理责能？
然而，这两个国家正部级，本应具有强大社会公信力的政府机构，针对今年8月份《魔兽世界》移转代理权时产生的商业运营权利这一行政审批问题产生了分歧：在《魔兽世界》已经因移转代理权而停止服务50多天，最终通过文化部审批“依法”正式上线运营后，新闻出版总署以未通过本部门前置审批为由，做出行政处罚决定，终止其对《魔兽世界》的审批，退回代理运营商网之易公司关于引进出版《魔兽世界》的申请，要求网之易公司立即停止违规行为，纠正错误，停止收费和新账号注册，并将视情对其依法做出行政处罚，甚至包括停止其互联网接入服务。但很快，文化部就召开新闻通气会，就《魔兽世界》审批终止一事做出回应，声称本单位已在今年7月21日通过《魔兽世界》内容审批，其网上运营完全合法。就此，两个部门的权力对峙开始公开化。问题在于，新闻出版总署与文化部对魔兽喊话的依据，均是2008年7月国务院办公厅印发的《中央编办针对文化部、广电总局、新闻出版总署的“三定”规定》和2009年9月《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署〈“三定”规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》。两个部门基于各自不同的立场，对此文件分别做出了有利于自己管辖权能的解释，并基于自己的解释规范自己的监管行为。那么这个“三定”规定究竟是如何规定的？
所谓“三定”规定，是指中央机构编制委员会办公室（简称中央编办）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称。该规定是国务院的规范性文件，是各职能部门履行职责的重要依据。中央编办是中央机构编制委员会的常设办事机构，既是中共中央的工作部门也是国务院的工作部门。中央编办的主要任务有两项，一是推进国家行政管理体制改革和机构改革；二是负责行政机构和事业单位机构编制管理。“三定”规定主要包括以下优部分内容：一是职责调整，即明确部门取消、划出移交、划入和增加以及加强的职责。二是主要职责，即规定部门的主要职能和相应承担的责任。三是内设机构(一般部门内的司局机构)，即确定部门内设机构的设置和具体职责。四是人员编制，即核定部门的机关行政编制数、部门和内设机构的领导职数。五是其他事项，即明确与有关部门的职责分工、部门派出机构和直属事业单位的机构编制事宜等。优是附则，即明确“三定”规定是由谁解释和调整的事宜。
根据2008年7月的三定规定及中编办在今年9月14日对其的解释，中编办将原隶属于新闻出版总署的网络游戏管理及相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管的职责划入文化部，并且强调，文化部是网络游戏产业的主管部门，同时负责不涉及出版物的网络游戏审批事务，以及在文化部的综合指导下由统一的文化市场执法力量进行一系列综合执法工作。新闻出版总署综合业务司保留对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批的权力，科技与数字出版司保留对出版境外著作权人授权的互联网游戏作品进行审批的权力。
两个部门对此三定规定的两个不同解释的争执焦点主要在所谓的“网络游戏出版物”的界定和“前置审批”的效力问题。新闻出版总署反复强调它有权审批的出版物是指境外著作权人授权的在互联网上网的游戏出版物，并且对已前置审批过的网络游戏，文化部应允许上网，不再重复审查，并在管理中严格按新闻出版总署前置审批的内容管理。这种解释实质上是变“前置审批”为“最终审批”，变相限制了文化部的网络游戏监管权。因此文化部针对这种挑战自己权力的解释给出了自己的意见，即所有网上的游戏下载物不是出版发行物，只有变成光盘、软磁盘、硬磁盘、集成线路卡等有实物形态的才算“电子出版物”。
具体到《魔兽世界》的审批问题，此游戏没有提供类似于光盘介质等的电子实物出版物，只是在网上开放了下载链接。所谓出版，根据《著作权法》第二章第九条的有关规定，是指将作品公之于众，并向大众提供作品的原件或复制件。从这个角度说，《魔兽世界》以开放网络共享下载的方式向社会公众提供作品复制件的行为，应该算作作品的发表。文化部强调的“下载件不是出版物，变成光盘才是出版物”实则是对出版的概念进行有利于己方解释，很难经得起法律的推敲。但这样的解释也是出于对版署念念不忘本应移交于文化部的权力并且做出各种各样文护本部门权力的规定的无奈反击。
在民主国家中，行政权力的行使必须要遵循分权原则，并且以限制公权力这只“看不见的手”作为自己的应为责任。具体到国家机关行使行政职权，首先要严格依照法治原则，防止行政权力优益性的滥用。在魔兽审批事件中，双方部门首先都想到的是最大限度文护自己的部门利益，而且想方设法将部门利益合法化，甚至不惜在自己部门做出的解释中突破上位法对相关概念的界定，玩弄文字游戏，违反了《立法法》的精神。联系新闻出版总署无视三定文件中“在文化部统一指导下”这一重要条款，联合各相关部门一同对经文化部审批通过的魔兽世界做出行政处罚决定的行为，不能不让人联想到这是对“抛弃自己抱文化部大腿”的运营公司网易的报复乃至威胁。这样对中央部门权力编制规定的无视，造成“一个权力有两个妈妈”的现象，实在不是现代法治国家所应当出现的现象。
回到一切风波的起点，“三定规定”制度。在我国中央行政机关及其权力编制方面，一直是由中央机构编制委员会办公室这一正部级单位实质负责的。一方面，一个正部级的单位如何能真正有效地规制其他国务院正部级单位的权力界限是一个很有争议问题，另一方面，“三定文件”仅仅是国务院部门颁布的一种行政规章，它是否有权调整国务院内部机构的权力划分也很难判断。反思“三定规定”制度，推动行政体制改革，制定《编制法》或者《编制条例》，逐步运用民主立法的方式来调整国家权力的分配和界限，防止部门利益公开化、合法化、合理化，彻底根除类似的部委斗法现象，才能真正有利于行政权力的行使，提高行政效率，为我国正在进行的大部制改革充分积累经验。
最后必须说的是，魔兽风波是当今网络游戏多头管理，部门之间相互扯皮问题的集中爆发。措辞模棱两可乃至相互矛盾的编制办法，各部委有意无意的不同解释，然而最终为此混乱现实埋单的还是无辜的游戏运营代理公司和他们背后500多万的普通游戏玩家。
魔兽的运营商是多么委屈。应该承认，他们一直都在努力配合有关部门的审查，在祛除“暴力、血腥、恐怖等不健康内容”等各个方面都积极配合政府各部门的指导和要求，应当说是尽到了应尽的责任。然而，在市场经济框架下，责任与权利应是连体兄弟，不能有不负责任的权利，也不能有不享有权利的责任。那么，魔兽在尽到应有的“反低俗”责任的同时，也应当享有“被合理管理”的权利，即被规范管理、准确管理、透明管理、清晰管理，乃至尽可能避免被多头管理的权利。
多头管理的行政机制，乃是中国公共管理现实中的一个顽疾。在多头管理机制下，各部门往往围绕权力和利益进行博弈，往往习惯于擅自扩大乃至制造自己的管理权限，无视公众需求，各谋私利，造成监督缺位，管理混乱，最终直接或间接地损害企业及消费者的利益，导致民怨声声，贬值部门权威乃至政府、国家的整体形象。
现代公共管理，在要求政府分工协作的同时，也要求各部门的职、权、责三者统一。克服多头管理的弊端，其实质正是理顺行政机关的权责关系，最终为有中国特色的市场经济保驾护航。就本文议题而言，则是为包括魔兽在内的中国网络游戏，提供一个公开、公平、公正的市场环境——行政立法、审查管理模式、具体监管手段等，均是构成此环境的至要因素。
事实上，目前魔兽遭遇的尴尬不止是它自己的尴尬，更是中国网络游戏业界的尴尬，也是中国数千万网络游戏玩家的心酸。因此，理顺魔兽以及相关产业的行政管理机制，不但是推进中国网络游戏这一新兴产业的健康发展，不但是保卫中国数千万游戏玩家在虚拟中辽阔无限的炽热土地，更是铸造政府权力合法合理行使的和谐社会的必备条件。正如评论家言，无论魔兽的命运最终如何，都将为推动中国网络游戏的行政立法与产业发展起到积极作用，甚至催生足以媲美司法界著名的“米兰达规则”的法则。或许这才是魔兽给中国带来的最大贡献。
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