论新农村建设背景下的中国农村土地产权制度改革
[摘 要] 现行的中国农村土地制度存在的主要问题是产权主体失真、产权权能缺失，这些问题成为制约新农村建设的瓶颈。因此土地制度改革必须以产权改革为取向，依法明确产权主体、健全产权权能。
[关键词] 新农村建设 土地制度 产权改革
2006年中央一号文件提出新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容村洁、管理民主”。反观中国的“三农”问题，不难发现，新农村建设的重点、难点仍然在“生产发展、生活宽裕”这两大目标上，因为它们解决的是“经济基础”的问题，是农民如何增收致富的问题。而要解决这一问题，钥匙之一在于土地制度的改革和优化。那么，新农村建设要求一个什么样的配套的土地制度？土地制度如何改革才能从根本上推动新农村建设呢？为此国土资源部下发了[2006]52号文件——《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》，明确提出要“依法明确农民土地产权”，这为土地制度的改革提供了一个方向。
一、农村土地产权制度改革势在必行
新农村建设要求以发展农村经济为中心，进一步解放和发展生产力，促进粮食稳定发展，农民持续增收；要求加强农村用地规划和管理，大力推进节约用地；要求严格保护耕地，严格征地管理，文护被征地农民的合法权益等等。要解决这些问题，必须进行土地产权制度的改革。
1、有利于农业工业化、农村城镇化。良好的土地制度既是发展中国家实现工业化、城镇化最为基本的条件，也是目前我国将城镇化、工业代与新农村建设融为一体的最重要的手段。著名“三农”问题专家温铁军曾经说过“如果欲支农，功夫在农外”。它的基本涵义就是农业发展要通过工业化发展来实现，农村发展要通过城镇化来解决。只有树立统筹工业与农业、城镇与农村协调发展的观念，把农业发展放到到整个国民经济发展中，把农村进步统筹到整个社会的进步中，才能体现出新农村建设“新”的份量。在推进工业化、城镇化的进程中，许多国家都是从土地改革开始的，把农地分给农民，使土地成为可以上市、可以流动的资本，使得原本赤手空拳的农民一夜之间拥有了参与现代化进程的最初资本。
http://www.youerw.com/2、有利于农村劳动力的转移。农业国家现代化的进程更多的是减少农民数量的过程，是农民获得土地转换身份自由，不断从农业生产领域转向第二、第三产业的过程，从农村转向城市的过程。近年来随着外出务工农民的增多，农地经营不再是农户唯一的、而且不是主要的经济收入来源，土地自由流转成为农村劳动转移的客观要求。农民能否真正无牵无挂放心大胆地走出去，关键仍在于土地制度是否实现了自由流转，是否能进一步促进农村劳动力的转移。
3、有利于农业的规模经营。没有规模就没有效益，土地的超小规模不利于资金和技术的引进，不利于农业生产的社会化、规模化、集约化，规模效益差，农地资源利用低效运作。目前我国农村集体土地采用均田制，人均承包土地不足0.5公顷，是世界上人均土地占有量最小的。然而随着农业生产技术水平的提高，农业规模经营被提上了日程。马克思曾说过“一切现代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化学产品等等，都应当广泛地用于农业。但是，我们所具有的科学知识，我们拥有的进行耕作的技术手段，如机器等，只有在大规模耕种土地时才能有效地加以利用。……大规模地耕种土地(即使在目前这种使生产者本身沦为牛马的资本主义生产方式下)，比在小块的和分散的土地上经营农业优越得多”[1]。
二、现行农村土地制度存在的主要问题
家庭联产承包责任制的建立曾一度促进了我国农业生产的快速发展。然而，一定的制度只能在一定的时间限度内发挥作用，家庭承包责任制是为了解决温饱问题而设计的，它存在着历史的局限性和改革的不彻底性。随着生产力的发展，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，然而农民的收入却一直迂回爬坡，城乡差距持续拉大。以“土地集体所有、家庭承包经营”为主要特征的土地制度日渐暴露出了它的局限性，并成为制约新农村建设的瓶颈。
1、产权主体失真
迄今为止，涉及土地的法律制度有五个层次，它们依次是《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、各项专门法律（如《森林法》、《草原法》等）及大量的地方性法规等，这些构成了我国现行农村土地产权制度的基本框架。其中《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等明确规定，农村土地属于农民集体所有。然而农民集体并未成为真正的土地所有者，农民集体在行使土地产权时，必须受国家的政策和法律的限制；国家在征用农地时，垄断了土地所有权的售卖行为，弱势农民的土地权益总是被强势政府权利的执行者频频侵害且屡禁不止。究其原因，还在于国家是土地产权的真正占有者，国有土地所有者行使土地产权是独立的，而农民集体的土地权益是派生的，农民获得的土地权益再多，也只是政府赐予的。农地国家所有必然带来不合理的后果：国家强制性农产品收购手段限定了集体土地的利用方向和利用方式，低价定购以隐性形式征收了巨额地租，农地征用过程中也因缺乏具体产权保护而导致土地出让金流失惊人。同时，因农民不拥有土地产权而对经营的土地缺乏长期打算，土地产权与经营权难以实现真正意义上的结合。因此，农民不能拥有土地产权从根本上制约了新农村建设目标的实现。
2、产权权能缺失
（1）土地使用权残缺不全
土地使用权是指经营土地的权利。从相关的法律政策上看，目前我国农民获得的仅是土地的承包经营权，并不是完整意义上的土地使用权。完整的土地使用权应包括出租权、转让权、抵押权等各项权能。不仅如此，就仅有的土地承包经营权看，也存在着很大的不稳定性，承包期内土地的频繁调整使承包期限没有得到事实上的落实，土地使用短期行为突出，直接降低了农民对所承包土地的预期。农户的使用权主体地位得不到有效保护，有些地方政府和集体对农户自主经营的权利存在着强制性干涉，国家对农地产权侵权有着长期记录。
（2）土地收益权无从体现
土地收益权是指基于土地取得收入的权利。基于土地的收入在国家、集体和农户三者之间进行分配。长期以来，在收益权的界定上，国家和集体获得收益的比例过高。国家通过行政权力，按土地平均收入来核算税基，获得了过高的收益比例，侵犯了农民土地的经营收益。据估计，1952——1990年三十多年中，国家从农业中汲取剩余资金总量达11594亿元，扣除国家用于农业的返还，国家从农业中获得的净资金约1万亿元，相当于同期国民收入积累额的22.4%。[2]国家对农民土地收益权的侵犯，降低了对农户土地经营的激励和土地价值，直接造成了农民的贫困。
（3）土地处置权缺失严重
土地处置权是指处分所承包的土地的权利，包括处置使用权和处置所有权。使用权处置是指土地的转包、租赁等，这是一种债权流转，产权主体不变；所有权处置是指土地的买卖、继承和抵押等，这是一种物权流转，产权易主。就债权流转来看，土地使用权的流动只能通过两种形式：农民的转包和集体的调整来流动。在这两种形式中，农户的转包是十分有限的，而集体组织的调整也缺乏有效的机制。就物权流转来看，土地的继承权是承包意义上的继承，农户尚不具备买卖土地和抵押土地的权利。集体土地不得出让，转让用于非农建设的只能由国家依法征用，土地使用者再从政府手里取得土地使用权。在这一过程中，由于土地不能进入市场而无法实现土地增值，农民利益在此关口流失的价值数字惊人。据有关资料显示，我国土地征用收益分配中，农民只得5-10%，村一级得25-30%，政府及有关部门得60-70%。[3]据国家发改委的专家测算，改革开放的20多年中，国家仅利用农地征用的价格剪刀差，就从农村拿走6万多亿元。6万多亿元是一个触目惊心的数字，意味着8亿中国农民人均损失7500元，是“十五”期间国家千方百计促进农民年均增收200-300元的25倍以上。[4]在一些经济发达地区，土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比已经达到1∶10∶50。[5]农村的土地开发涉及到农民、地方政府与开发商三个利益主体。在土地收益的分配关系上，开发商谋取了高额利润，地方政府也获利不非；惟独土地的主人———农民成为输家，只获得了少量的土地征用补偿金。
同时，由于我国农村土地产权界定严重不清、产权交易积弊丛生，征地过程中的巨额利益滋生了土地流转中的官僚作风和腐败行为。土地成为当今中国经济领域寻租的最热门领域，无数的大案要案、金融犯罪，其背后都与土地密切相联。据纪检、监察部门统计，在领导干部以权谋私、贪污受贿的案件中，涉及土地批租问题的约占三分之一。另据国土资源部初步统计，1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件达54.9万件，涉及土地面积12.2万公顷。在福布斯全球富豪榜中，500富豪大约只有30人左右是地产商，但中国大陆100名富豪榜单上竟有50%以上的企业涉足了房地产。这并不意味着房地产是中国真正的黄金产业，也不是催生富豪的聚宝盆。地产界多富豪的真正原因就在于地产是中国最佳的寻租场所，众多富豪的诞生与大批官员的落马，其背后可用“寻租”二字来概括，而“寻租”之所以得逞，在硬币的一面是官员的权力缺乏制约，官员可以任意地征收农民的土地；在硬币的另一方面则是农民的土地产权是残缺的，农民无法保护自己的权益。[6]
由此可见，历经百年变革的中国农村土地制度，仍然存在着集体所有权模糊、产权主体虚置、产权内容虚化等弊端。这些弊端延迟了农业工业化、农村城镇化的进程，阻碍了农村劳动力的顺利转移，制约了农民的增收，限制了土地的自由流转，从而影响到了新农村建设目标的顺利实现。
三、促进新农村建设，改革土地产权制度
改革是中国的一场革命。农村土地制度不改革，就不可能成为新农村建设的财富资源。20多年来，理论界从学理论证和操作层面上设计了种种土地制度改革的方案，政府则修改和出台了许多相关法律法规和改革措施，赋予农民种种土地权益。然而现实中农村土地在承包、转包、征用、补偿过程中出现的问题越来越多，说明土地制度的安排已不是“改良、改进、改善”这些语言能涵盖了的，不进行土地制度的彻底改革、不触及土地产权制度这一核心问题就无法从根本上解决问题。所谓产权（Property-rights），根据现代产权理论，是指经济行为主体对资源或财产所拥有的一束权利，包括所有权、使用权、收益权和处置权。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。经济制度的本质在于产权的安排，不同的产权安排将产生不同的制度绩效。产权可能是清晰的，也可能是模糊的，产权模糊有两种情况：一是产权归属不清晰，即对财产所有者没有明确的界定；二是产权权能不清晰，即经济行为体之间如何受益、如何受损及如何补偿的规则不清晰。对于农地而言，产权强度越高，作为生产要素，它被合理配置的可能性越大；产权强度越低，产权交易就会积弊丛生。因此中国农地制度的安排必须以清晰界定产权为取向。
1、明确产权主体
“各项计划若要真正起作用一定要让其服务的对象拥有它们。……一定要在所有权上下功夫。”[7]18世纪美国经济学家阿瑟.扬曾说过，保障一个人对一块不毛之地的所有权，他会把它变成花园，与他订立租用花园九年合同，他会使之变成不毛之地。现行农村土地制度存在的主要问题是产权不清，所有权主体不明，以及由此带来的一系列问题。因此，明确土地产权主体是农地制度改革的首要问题。我们可将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分，前者由国家掌控，后者归农户拥有，农村集体只在土地管理和运作中承担一些事务性的工作。这种产权安排既确保了国家拥有从宏观上调控土地资源开发和利用的权利，又坚持了农户为基本经营组织单位。
（1）确立国家国土所有权
人类社会迄今为止的土地所有制，都是在土地最终国家所有或者全民所有的基础上实现的。土地及其共生的矿山、河流、海洋、森林等作为万世长存的不可位移的不可再生资源，不同于其它任何资源，它有一个终极的最后所有权，即国土所有权。在实现上，它可能与其它任何资源一样，在经济活动中被利用，在市场经济中被交换，实现所有权的让渡，但是它的终控权依然在原本的经纬线上，归属与这块土地相连的政体。在我国，中华人民共和国境内的一切土地均归国家所有，不允许外来侵犯和随意侵占。国家享有农村土地的终极占有权、收益分享权、终极处分权以及与此相应的宏观管理权、政策指导权、协调监督权等。[8]
（2）规定农户经济所有权
土地产权安排首先要满足充满活力的农业生产发展的要求，农业生产的主体农民必须拥有合理的土地产权要素，才能保证农民与土地的有效结合。因为“人们一旦能够控制自己的环境，就比在受他人控制的情况下更能够负责地采取行动。我们知道房东比租户更爱惜房子。我们知道拥有一点公司财产所有权的职工比只领薪水的职工对公司更尽心尽力。”[9]因此，必须使农户拥有必要的产权，即经济所有权。所谓“经济所有权”是相对于“国土所有权”而言的，是指土地的拥有者具有排它性的、完整的土地经营权、收益权、处分权等。经济所有权是在默认土地国有或者全民所有基础上的二级所有权。也就是说，国家是土地的最终所有者，它决定其经济所有权。农户拥有土地的占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权等。[10]中国土地产权改革，必须是在土地国家所有基础上的改革，即土地经济所有权的改革。一旦农户拥有对土地资源的排他性的明确权益，就会产生稳定而长期的经济预期，从而造就必要的土地投入激励机制，使农业生产充满生机和活力。
（3）分解集体土地所有权
现行中国的农村土地制度存在着集体所有权主体模糊、虚位、权能不完全、客体范围界定不清晰等缺陷，集体所有制内涵着种种矛盾和冲突。因此，与国土所有权和农户经济所有权的分离相适应，旧有的集体土地所有权也需分解。属于国土所有权应上移到国家，属于经济所有权的应下放至农户。农村集体的主要职能是在重构与创新的基础上发挥中介作用，为农户经营土地提供产前、产中、产后的服务，其它的处置权、使用权、占有权皆虚化掉。
总之，以界定产权为核心的中国土地制度改革必将是一步活棋。第一，确立农户土地经济所有权，将告别目前存在的土地抛荒难题，资源的闲置将不复存在。每个人都是自己利益的最佳判断者，农民拥有了土地，他可以对自己有利的方式来处置自己的财产。他权衡之后，可以将土地出租他人耕种收取地租，可以雇人代耕，可以以土地入股与他人合作经营，可以在不改变土地用途的基础上改变经营方向，如果他认为休耕有利也可以休耕等。第二，农户据有经济所有权，必将结束地方政府与基层组织对农民土地的任意剥夺。土地是农民的，地方政府与基层组织，很难再打农民土地的主意。如果国家战略发展需要征用农民土地，是政府与农民直接打交道。第三，农户据有经济所有权，必将扫除土地集约化进程的障碍。农民个人拥有了经济使用权，这意味着土地的聚集通道开启，从而规模经营成为可能。第四，农户据有经济所有权，农业的市场化进程将大大加快，农产品的商品化将大大提高。商品经济是以不同所有权为基础的，土地的个人所有制是农业生产资料所有权的重大变化，它的直接后果就是为市场化的发展奠定了基础。第五，农户据有经济所有权，必将促进农村劳动力的自由转移。农民只有拥有一定的产权，才能实现农村劳动力的转移。马克思曾把个人所有权同自由联结在一起，认为“生产者不占有生产资料是不能获得自由的”，排斥劳动者的个人所有权的占有方式，劳动者就不可能获得迁徙的自由。[11]总之，中国土地制度改革必须适合中国国情，建立国家拥有国土所有权、农户拥有经济所有权的双重产权结构，旨在为多元投资打开通道，尽快实现农业产业化、现代化的发展，尽快打造农业可持续发展长效机制，更好地推进新农村建设。
2、健全产权权能
（1）完善土地使用权。完善土地使用权，关键是要给农户完整的土地承包经营权，通过法律手段保证土地使用权的合理流转。目前，针对现行土地承包关系中的不稳定因素和某些地方承包期过短的现象，还要强化现有土地的长期使用权，促进农户对土地的长期投资和资本积累，保障农业的可持续发展。
（2）确保土地收益权。土地收益权的界定是否有效主要体现在对土地收入产生影响的主体起到的激励作用上。针对目前国家和集体获得收益的比例过高的状况，要确保农民的土地收益权，关键是降低国家和集体的占有份额。值得可喜的是，新农村建设已提出了“多予少取放活”的方针，其中的“少取”使我们看到了确保农民土地收益权的曙光。另外针对农业面对的双重风险——自然风险与市场风险，国家还应采取相应的措施，确保增产能增收、减产不减收。
（3）赋予土地处置权。处置权在所有权中具有重要的意义，承认农民对土地的所有权就必须赋予相应的处置权，否则，农户拥有对土地的所有权就是一句空话。目前，我国土地产权制度缺陷主要来自于土地收益权和物权性让渡权的界定不合理。在农户拥有土地经济所有权后，土地能否实现买卖、继承和抵押等物权性的处置权是一个值得进一步认真探讨的问题。
[1] 《马克思恩格斯选集》第2卷第452页，人民出版社，1972年版。
[2] 姚华：《对我国农村产权制度的思考》，《黑河学刊》，2005年第4期。
[3] 纪丽娟 李世平：《中国土地征用制度中农户产权残缺分析》，《东北农业大学学报》（社会科学版）2005年第3期第23页。
[4] 关锐捷：《消除城乡国民待遇差异构建和谐社会》，《社科论坛》2006年第1期。
[5] 《推进新农村建设消除土地价格剪刀差》，《国际金融报》，2006年03月22日。
[6] 赵晓：《浅谈中国土地现代产权制度》，中国农村研究网，2005年12月23日。
[7] [美]戴文.奥斯本 特德.盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年版，第26页。
[8] 冯继康：《双重产权主体结构：中国农村土地产权制度创新的现实选择》，《理论月刊》，2005年第6期。
[9] [美]戴文.奥斯本 特德.盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年版，第28页。
[10] 冯继康：《双重产权主体结构：中国农村土地产权制度创新的现实选择》，《理论月刊》，2005年第6期。
[11] 巫继学：《重新认识农业与建构“新土地所有制”》，光明网，2005年9月19日。
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