对此，彭錞表达了不同意见（以下简称“彭文”）。其认为，（1）“城市的土地属于国家所有”这个条款，与历史上的土地改革和社会主义改造运动并无二致，都是希望通过修宪实现对城市私有土地的“无偿概括国有化”。这种“无偿概括国有化”的正当性和合法性不是来自于其他，而是直接来自主权者的决断；（2）八二宪法城市土地国家所有条款仅仅适用于宪法生效时既存的城市土地（或更具体的，城市建成区内的土地）。对于宪法生效之后形成的城市土地，该条款既不会导致自动国有化，也不要求国家最终征收。在此意义上，该条款只是一个历史的见证和总结；（3）这一规范生效以后，只有当位于城市规划区内的集体土地被用于那些无法由农村集体自己进行的非农业建设时，国家征地才成为必需。其认为，宪法第10条第1款与第3款之间的紧张关系便藉此可以消解了。

笔者不同意彭文的上述意见。除了上文提到的理由外，还有以下两个方面的原因。

一方面，从八二宪法的性质来看，这部宪法是以五四宪法为基础进行修改的，而不是重新制宪。修宪是有边界的，不能任由主权者进行决断。比如，现行宪法的修改不能改变我国的共和政体，不能减损公民所享有的基本权利，不能让宪法自身陷入正当性危机之中等等。这就要求人们在解释修宪行为以及宪法修改之后出现的新条文时，应当以增强宪法本身的正当性，增强公民基本权利和促进宪法更加适应社会发展的要求为目标，而不是相反。另一方面，“公共利益=无法由农村集体自己进行的非农业建设”这一等式，在规范上缺乏依据，在理论上基础不牢，在实践中也难以操作。比如，在理论上，“无法由农村集体自己进行的非农业建设”是如何等同于“公共利益”的？这里是存在巨大的理论鸿沟的，需要详加论证而不能直接跳过。而在实践中，谁可以根据何种标准来判定某个具体的项目“是否可以由农村集自行进行建设”呢？答案也不清楚。以建设五星级酒店、三甲医院、大中专高校、高端住宅社区为例，这些建设项目是否属于“无法由农村集体自己进行的非农业建设”呢？如果答案是肯定的，那么彭文所提出的这个标准就会失去实际的意义，因为一旦这些高端建设项目都可以由农民集体自主进行，那就很难确定哪些项目不能由农民集体自行建设了。但如果答案是否定的，那么像郑各庄这样拥有两所大专院校新校区、多座五星级酒店，以及大型居民住宅小区的社会现实需要，彭文又很难解释了。

由此观之，我们是很难通过解释“城市”的含义来解决宪法第10条第1款所存在的问题的，而且在“城市的土地属于国家所有”这一规范当中，“城市”是作为一个定语出现的，是用来限定“土地”这一术语的，其本身并非是一个独立的主语，因此在解释学上也不宜单独进行解释。不过，笔者并不就此认为，惟有诉诸宪法第10条第1款的规范性质，而没有别的解释路径。事实上，我们完全可以通过解释“城市的土地”这一术语的含义来解决此一问题，因为“城市的土地属于国家所有”这一规范当中，“城市的土地”是一个完整的表达。

那么，如何“城市的土地”这一术语应当如何界定呢？根据上述的历史梳理，笔者认为，将“城市的土地”解释为“城市中的空地、街道等无主或公共土地”应该是比较合适的。之所以采用这种解释方案，不仅是因为1982年修宪时，有一些人就是以这种方式来理解“城市的土地属于国家所有”这一宪法规定的,而且是因为在一个有德性、尊重法治的民主共和国内，对于城市中已经属于其他主体所有的土地，国家还是要通过上文提到的“基于公共利益的征收和补偿”、“市场购买、互换和接受赠与”以及“无偿没收”等三种方式来进行土地国有化，通过修改宪法和宪法解释来进行国有化的方式，只能针对无主物或社会共有物展开，不适用于已经属于其他主体的财产。这即是说，即使是通过明确“城市的土地”的含义来解释“城市的土地属于国家所有”这一规定，最终还是要回到上文所提议的“授权规范论”中去的。这也正是上文将“通过宪法解释进行土地国有化”的方式也列入 “授权规范论”组成部分的原因。 城市的土地属于国家所有规范内涵(11):http://www.youerw.com/faxue/lunwen_123750.html